近年来，全省自然资源系统深入学习贯彻党的二十届四中全会精神，认真落实省委、省政府和自然资源部工作要求，坚持以技术创新为引擎、以实践应用为导向，在全国率先建成省级“天空地网”综合监测体系，并在耕地保护、生态治理、空间规划等领域探索形成了一批具有湖南特色的调查监测成果。为促进经验交流与成果共享，“湖南自然资源”特专栏推出部分优秀案例，供交流参考。
“城镇开发边界”是维系城市健康可持续发展的“生命线”。聚焦城镇开发边界从“怎么划”到“怎么管”的深刻转变，长沙市通过构建集“实时监测、阶梯预警与智能分析”于一体的监测预警系统，推动边界管理从静态的“规划图”升级为动态的“治理线”，为国土空间治理现代化提供了可复制、可推广的“长沙路径”。
2019年5月9日，中央 国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号）以来，自然资源部陆续出台了多项配套政策，特别是围绕“三区三线”的划定制定了相关规范和技术方面的要求。尽管国家层面已出台有关政策文件，但在地方实践中仍存在制度衔接不畅、管理标准不统一、边界调整程序不规范等问题，导致部分区域出现城镇开发边界“重划定、轻管理”“寅支卯粮”等现象，影响了国土空间治理效能。为解决城镇开发边界从“怎么划”转向“怎么管”的问题，2023年10月8日，自然资源部下发《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》（自然资发〔2023〕193号），为依法依规加强和规范城镇开发边界管理提供基本遵循。为贯彻落实上级要求，引导城镇建设用地科学布局，加强和规范长沙市城镇开发边界划定成果的管理，并推进监测预警工作是当下国土空间规划的核心任务。
在自然资源部及省自然资源厅的指导下，长沙已建立起“坐标一致、边界吻合、上下贯通”的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，筑牢了空间治理基础，但距离“可感知、能学习、善治理和自适应”的智慧国土空间规划全生命周期管理仍存在一定差距，在应对复杂多变的管理需求上，缺乏针对性的决策支撑。2023年9月，长沙市入选“国土空间规划实施监测网络建设试点单位”以来，积极开展智能监测场景建设，以城镇开发边界动态监测预警（以下简称“本案例”）为代表的应用场景充分的发挥了全域全要素融合汇聚的一体化数据优势，是数字化管控规则与算法模型驱动国土空间治理数字化、智能化、精细化转型的典型体现。
改革开放以来，我国经历了快速的工业化和城镇化发展，城市空间扩张迅速，建设用地粗放利用现象凸显，城镇外延式扩张与存量土地低效利用现象并存。一方面，城镇快速扩张占用了部分耕地良田，土地开发强度过高，与资源环境承载力不相适应；另一方面，在人口达峰、老龄化加剧以及需求多样化背景下，规模扩张、单中心蔓延的空间供给方式难以持续。通过空间供给的结构性改革，推进新型城镇化与乡村振兴，优化建设用地高效利用，已成为迫切地需要解决的问题。本案例旨在通过数字化手段提升土地使用效率，释放城镇空间发展新活力，推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。
一是“梳理业务，明确建设方向”，通过对城镇开发边界调整业务的深入剖析，结合政策分析、案例借鉴和实证研究，明确应用场景的核心目标及方向。
二是“明确规则，构建指标体系”，基于政策要求和业务需求，构建涵盖多层级、多维度的指标体系，包含总量指标、阶段指标及业务指标，并明确各指标的量化方法、管理阈值以及调整机制等，为监测预警工作提供基础支撑。
三是“夯实基础，加强数据治理”，通过对城镇开发边界划定及局部优化调整成果、国土空间变更调查数据、城市国土空间监测成果、建设用地审批等多源数据来进行治理，实现管理数据、业务数据与现状数据在空间位置上的动态关联，保障监测成果的准确性、一致性和实时性。
四是“智慧赋能，研发智能模型”，利用知识图谱技术和逻辑数据模型，研发智能化的监测评估预警模型及工具。同时结合机器学习、深度学习等技术，积极探索对流动空间的监测与模拟推演能力。
五是“系统研发，辅助规划决策”，依托国土空间规划实施监测网络，搭建城镇开发边界应用场景，为城镇开发边界动态管理、监测预警及规划决策提供支持平台。
严格落实“不突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数、分阶段精准落实增量空间”的管控要求，搭建如图2所示的长沙市城镇开发边界监测预警指标体系，涵盖市级、区县、重点区域3个层级，包括5个总量指标（即城镇开发边界规模、城镇开发边界扩展倍数、城镇建设用地面积、边界内城镇建设用地面积、边界外零星城镇建设用地面积）、3个阶段指标（即规划期、五年计划时期和各年度）以及1个业务指标（即城镇开发边界局部优化调整），最终形成场景可视化指标面板如下图3。
在明确市级、区县、重点区域三级城镇开发边界规模、扩展倍数以及各阶段增量用地规模的前提下，联动城镇开发边界局部优化调整、建设用地审批、国土变更调查、城市国土空间监测等工作成果，实时监测城镇开发边界内外新增城镇建设用地使用情况，保障“一审批一更新”，及时反馈各层级剩余增量用地规模。
针对不同指标构建起差异化、阶梯式的预警管控规则，实现进阶化预警管理。在增量用地规模使用上，本案例分别以绿色、黄色、橙色、红色4种颜色表示不同的发展形态趋势，联动建设用地审批业务，设置不一样的用地报批管控规则，各颜色具体管控规则如下图4所示。
同时，针对城镇开发边界外涉及新增的城镇建设用地，按照不超过城镇开发边界内增量用地规模的20%进行管控预警。此外，本案例场景下设预警管理功能模块，支持按照处理状态、预警级别、所属区域等条件进行筛选查询，实现对预警提示的产生、处理、存档的全生命周期在线留痕管理。
积极响应实际管理需求，聚焦分析工具和管理功能两大方面，提升场景实用性程度，保障城镇开发边界管控的高效性与精准度。
1.功能上实现合规分析精准化，土地要素有效保障。本案例场景基于详实的数据信息基础，支持在线对建设项目范围线与城镇开发边界内细分空间进行空间叠加分析，分析结果如图5所示，包含项目占增量用地、2020年城镇建设用地以及2020年其他建设用地面积等信息，可有效支撑规划用地决策，保障城镇建设用地可持续发展。
2.管理上实现调整业务案卷化，边界变更及时可视。本案例场景统筹全市城镇开发边界局部优化调整工作，落实湖南省自然资源厅关于城镇开发边界局部优化调整的工作要求，支撑不同层级的政府部门在统一平台上完成相关业务流程，包括线上汇交、在线浏览、过程跟踪以及审批记录等环节，有效提升工作效率。同时，本案例场景可及时获取各区县的调入和调出图斑数据，将其整合到系统中，实现对城镇开发边界变更的可视化展示，保障城镇开发边界成果的现势性、有效性与准确性。
3.应用上实现管控层级精细化，延伸探索片区监测。本案例场景聚焦国家级及省级开发园区、城市重点片区和重点单元，建立起重点区域监测子场景，点击详细区域可直观展示该区域内城镇开发边界划定规模，实时统计和分析存量土地与增量空间的使用规模，助力主管部门及时掌握真实准确的新增城镇建设用地数据。此外，本案例场景联动了动态更新的长沙市控制性详细规划“一张图”，可实现对经营性和公益性土地的实时统计，强化土地要素支撑保障。针对使用规模不足的片区，场景可自动生成“预警服务卡”，提醒有关部门采取一定的措施优化资源配置，有效提升科学用地水平。
通过长沙市城镇开发边界实施动态监测预警场景，全市范围内城镇开发边界总量得到了有效控制，2021年以来城镇建设用地规模、增量空间使用规模以及城镇开发边界扩展倍数均未突破阶段管控阈值，为“十五五”“十六五”期间的城市可持续发展奠定了坚实基础。
本案例场景通过智能读取城镇开发边界局部优化调整业务成果，及时录入多批次城镇开发边界局部优化成果，保障规划编制、规划许可、用地审批、督察执法等各类自然资源管理依据的准确性与现势性。基于本案例场景实现了边界调整过程的可查询、可追溯与可视化展示，支撑业务流程在线回溯与多维度分析，逐步提升了边界的动态管理上的水准。各级业务人员在统一平台上协同操作，所有调整行为全程留痕、操作记录在线可查，增强了工作的透明度与规范性，确保每一次边界调整依法依规、有据可循。
本案例场景针对片区发展需求，实现了对用地数据的快速分析，特别是在国家级及省级开发园区、城市重点发展区域等关键地段，系统能够实时获取并处理新增城镇建设用地的相关信息。通过对这一些数据的即时分析，系统能迅速生成提示信息和预警服务卡片，为有关部门提供科学决策支持，助力资源的高效配置与优化利用。通过联动控规管理，增强了地方政府在城市管理中的预见性和主动性，推动片区向着更高质量、更有效率的方向发展。
基于本案例对城镇开发边界实施监测预警方面的实践表明，实现国土空间规划内容精准管控的技术范式可从“数据融合、规则量化、智能驱动、场景落地”四大方面着手。
一是建立多源数据融合的支撑体系，集成整合国土空间调查监测、规划、用途管制、遥感影像及城市运行等多源数据，搭建统一标准、动态更新的“一张图”数据底板。针对各类数据的更新频率与管理主体差异，建立数据更新联动机制，实现规划与现状数据的实时或准实时同步，保障其现势性、完整性与权威性，为智能分析提供真实可靠的数据基础。
四是推动应用场景的系统化集成，综合运用人工智能、大数据与可视化研发技术国土空间规划动态监测预警专题场景，将监测指标体系、监测评估技术方法集成至统一的智能化平台，实现动态监测数据存储管理、检索分析、综合评估及可视化表达、实时反馈等功能，推动监测成果向规划调整、用地审批等管理环节高效传导。
本案例场景将进一步接入更多类型的数据源，包括但不限于生态环境数据、存量国土空间现状评估数据、社会经济活动数据等，以增强系统对于复杂多变环境下的适应能力，实现更全面细致的城市空间治理。通过数据的补充完善与相互连通，提高决策支持的准确性和时效性。
进一步完善长沙市现有国家级、省级开发园区，十大重点片区以及部分重点控规单元的相关监测预警，实现全方位监测的目标。通过对各片区进行精细化管理，可以更准确地掌握土地使用情况，为政策制定提供更为精确的数据支持，并推动城镇空间内涵式集约化绿色发展。
建立健全监测预警机制以及各部门间的工作联动机制，促进信息共享与协同作业。通过加强不同部门间的沟通与合作，共同应对城市发展过程中遇到的各种挑战，提升整体治理效能和服务水平。同时，积极探索智能化技术在国土空间治理中的应用，逐步提升管理的智能化水平。